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新起點 新境界 新思維

——解讀《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》

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發布時間:2020-12-28 09:42 來源:
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  近期,《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)印發實施。這是我國社會信用體系建設一項非常重要的政策,標志著信用建設法治化站在新的起點上,正在步入法治化的新境界、新高度,具有重大的現實意義。樹立全新的法治思維,運用法治方式,貫徹落實《指導意見》的各項要求,是當前乃至未來一段時期社會信用體系建設的重要任務。

新起點:引領新時代社會信用體系的法治方向
  我國自2000年左右開始穩步推進社會信用體系建設。這項浩大的社會工程,對于促進社會成員履約守法、改善社會誠信環境、優化經濟和社會治理發揮了積極作用,所取得的成就有目共睹。實踐證明,社會信用體系建設是推動治理體系和治理能力現代化的有效手段,應當繼續堅持和發展。然而,在社會信用體系建設過程中,由于社會信用法治缺失,個別地方、個別部門出現失信信息列入過于寬泛,失信懲戒過罰不相當、不合理、不關聯甚至連帶懲戒等“泛信用化”問題,有違法治精神。社會信用建設歸根到底要依靠法治。在社會信用基本法尚未出臺的情況下,由國務院制定指導意見,以政策的形式明確信用建設的法治要求,從而將社會信用體系建設工作納入嚴格的法治軌道中,意義重大,影響深遠。
  按照全面依法治國的要求,《指導意見》總結我國社會信用建設的法治經驗,確立了“依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理”的法治要求,形成一系列重要的法治思路,構建了一系列重要的制度體系。尤其是針對信用信息納入范圍和程序、信用信息共享公開范圍和程序、嚴重失信主體名單認定標準和程序、失信懲戒、信用修復、信息安全和隱私保護等若干重大問題,《指導意見》作了全面系統的法治安排。由此,社會信用法治建設將站在一個新的歷史起點上,開啟新的發展征程。

新境界:“四個首次”具有鮮明的法治特征
  筆者認為,《指導意見》以現行立法為根據,遵循法治的基本邏輯和要求,為構建法治化的社會信用體系提供了解決方案。《指導意見》注重問題導向,著眼于解決社會信用建設中較為突出的法治問題,構建了“以中央立法為引領,體現信用法治統一性;以地方立法為補充,體現信用建設靈活性”的基本法治格局。按照這樣的法治格局,社會信用法治將由中央主導制定基本規則、基礎目錄、基礎清單等,從而確保信用法治的統一性和權威性。同時,地方在其立法權限內,可以制定補充規則、補充目錄、補充清單等,體現信用建設的地方性和靈活性。《指導意見》所構建的社會信用建設法治格局,具有鮮明的法治特征,推動社會信用建設步入法治新境界。集中體現為“四個首次”。
  首次全面系統地提出社會信用體系建設的法治要求和法治方案。《指導意見》確立了“依法依規、保護權益、審慎適度、清單管理”的社會信用體系建設和工作基本原則,并將依法依規作為首要原則,這是新時代推進社會信用體系建設的基本要求。針對當前社會信用體系建設中存在的突出問題,《指導意見》要求失信行為記錄、嚴重失信名單主體認定和失信懲戒等事關個人、企業等各類主體切身利益的事項,應當以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據。同時,《指導意見》各個部分都圍繞法治要求、法治邏輯展開,提出全面系統的信用法治化方案。與以往的社會信用體系建設政策相比,《指導意見》提出的法治要求最高,也最為嚴格,體現了我們在社會信用體系建設中厲行法治的堅定決心。
  首次構建了目錄制和清單制的法治框架。《指導意見》對公共信用信息納入、共享、公開的范圍和程序進行了明確,設計了一系列規則體系,其中,公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制是制度設計的重中之重。公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制,是我國在社會信用體系建設中創新出來的重要實踐經驗,也為地方信用立法所普遍采用。《指導意見》在充分借鑒實踐經驗的基礎上,創新公共信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制的制度體系,強調通過公開透明、民主法治的程序機制,將信用信息的納入范圍、失信懲戒措施和根據、嚴重失信行為等重要信息,以目錄、清單這種簡潔清晰的形式向社會公開,有利于廓清政府和市場、政府和社會之間的邊界,有效約束公權力,推動社會共治和社會監督。按照《指導意見》的要求,要分層次構建公共信用信息目錄和失信懲戒措施清單。在國家層面,要制定全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單,體現中央立法和政策的權威性,便于實現全國統一。在地方層面,根據本地社會信用體系建設的實際需要,各地可以依據地方性法規,制定適用于本地的公共信用信息補充目錄、失信懲戒措施補充清單,這就賦予了地方在其事權范圍內對社會信用體系建設享有必要的管理權限和空間,既確保了法治的權威性和統一性,也兼顧了地方信用管理的現實需要和必要的靈活性。
  首次明確了失信懲戒的法治要求。按照信用法治的要求,失信懲戒應當具有法定性,包括懲戒標準法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定、救濟機制法定等。《指導意見》對依法依規開展失信懲戒作了專門規定。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施,必須基于具體的失信行為事實,并以法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據。以效力層級較高的立法或政策作為社會信用體系建設的基本依據,顯著提高了信用建設的法治化水平。同時,根據過懲相當的法治要求,失信懲戒必須遵循合法、關聯、比例等原則,按照失信行為發生的領域、情節輕重、影響程度等,嚴格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施。《指導意見》所提出的這些法治要求和制度設計,具有強烈的問題導向,是提高信用法治化水平的有效措施。
  首次將嚴重失信主體名單納入最嚴格的法律治理軌道。嚴重失信主體名單(即俗稱的“黑名單”)是一種較為嚴厲的失信懲戒措施,可能產生減損權利、加重義務的法律后果。長期以來,我們對嚴重失信主體名單一直缺乏有效的法律規制,導致“黑名單”滿天飛,個別地方、個別部門動輒將行政相對人的違法行為列入“黑名單”,信用主體的合法權益難以得到法律保障。這些問題引發社會的廣泛關注,是社會信用建設法治缺失問題較為集中的領域之一。《指導意見》將嚴重失信主體名單作為法律治理重點,對其實行最嚴格的法律規制。一是對列入嚴重失信主體名單的范圍嚴格界定。《指導意見》要求,列入嚴重失信主體名單的行為只能是嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全等4類行為,任何部門和單位不得擅自增加或擴展。二是對嚴重失信主體名單的設立權限嚴格規定。《指導意見》提出,在全國范圍內適用的嚴重失信主體名單制度認定標準,應當以法律、行政法規或者黨中央、國務院政策文件為依據予以確定,暫不具備條件的以部門規章形式確定。在地方層面,可以根據本地經濟社會管理的需要,通過制定地方性法規,規定在本轄區范圍內適用的嚴重失信主體名單制度。對嚴重失信主體名單實行最嚴格的法律規制,有助于杜絕“黑名單”制度各行其是、各自為政的問題,有效解決社會信用建設法治化的難點和“痛點”。
  此外,《指導意見》對于健全和完善信用修復機制、依法依規加強信息安全和隱私保護等重大法治問題作出的規定,是強化對信用主體合法權益保護、有效約束公權力的重要保障,也是我國社會信用建設法治化的內在要求和重要制度建構。

新思維:以嶄新的法治觀念貫徹落實各項要求
  根據社會信用體系建設的基本原則,《指導意見》要求加快推動信用法律法規建設,依法依規推動社會信用體系建設。貫徹落實《指導意見》的各項要求,需要我們樹立全新的法治思維,既要落實形式法治的要求完善信用立法,也要按照實質法治的要求約束公權力、保護私權利,從而不斷提高社會信用體系建設法治化水平。這是社會信用建設再次整裝出發,實現更高發展目標的必由之路。
  一是構建更加完備的信用法治體系。目前,社會信用法已經列入全國人大常委會的立法規劃,加快推進社會信用基本法的立法進程,為社會信用建設提供頂層法律設計,是我國社會信用建設的重要任務。當前,相關部門應當根據《指導意見》要求,盡快形成全國公共信用信息基礎目錄和失信懲戒措施基礎清單,構建統一的嚴重失信主體名單認定標準和程序,進一步完善失信懲戒、信用修復、信息安全、隱私保護等重要制度,逐步形成具有中國特色的社會信用立法和制度體系,為社會信用建設提供法治指引和遵循。地方要按照《指導意見》的要求,在其權限范圍內,通過較高層級的立法,形成符合法治要求的信用立法和制度體系。對于已經被證明為有效但尚未納入立法的一些實踐經驗,應在事權范圍內盡快將其納入法治軌道。
  二是對已有的規則和政策評估和清理。在我國社會信用體系建設的過程中,相關部門制定了大量的規則和政策,政出多門、規則零散、標準不統一等問題比較突出。按照法治統一的要求,相關部門應盡快梳理現行社會信用體系建設相關規則和政策,對于與《指導意見》不相符的內容,盡快修改調整,從而保持新舊規則和政策之間的內在和諧統一。
  三是將法治思維貫穿于社會信用體系建設的全過程。約束公權力,保護私權利,是現代法治的基本要求。在社會信用建設實踐中,公權力主體在公共信用信息的納入、開展失信懲戒、列入嚴重失信主體名單等重要方面要遵守法治要求,真正樹立法治思維,運用法治方式,將權力關進制度的籠子。要高度重視對信用主體知情權、異議權、更正權等權益的保護和救濟,強化社會共治和社會監督。

□中央黨校(國家行政學院)政法部民商經濟法室主任、教授 王偉

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