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市場監管部門在回收報廢機動車管理中的職責

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發布時間:2020-09-16 09:14 來源:
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  商務部、發改委、工信部、公安部、生態環境部、交通運輸部、市場監管總局等7部委日前聯合發布《報廢機動車回收管理辦法實施細則》(以下簡稱《實施細則》),作為去年5月發布的《報廢機動車回收管理辦法》的細化補充,自2020年9月1日正式施行。
  《實施細則》第四條規定“商務部負責組織全國報廢機動車回收拆解的監督管理工作,發展改革委、工業和信息化部、公安部、生態環境部、交通運輸部、市場監管總局等部門在各自職責范圍內負責報廢機動車有關監督管理工作”,明確了商務部門為行業主管部門,其他部門屬配合職能部門。《實施細則》第五條規定:“省級商務主管部門負責實施報廢機動車回收拆解企業(以下簡稱回收拆解企業)資質認定工作。縣級以上地方商務主管部門對本行政區域內報廢機動車回收拆解活動實施監督管理,促進行業健康有序發展。縣級以上地方公安機關依據職責及相關法律法規的規定,對報廢機動車回收拆解行業治安狀況、買賣偽造票證等活動實施監督管理,并依法處置。縣級以上地方生態環境主管部門依據職責對回收拆解企業回收拆解活動的環境污染防治工作進行監督管理,防止造成環境污染,并依據相關法律法規處理。縣級以上地方發展改革、工業和信息化、交通運輸、市場監管部門在各自的職責范圍內負責本行政區域內報廢機動車有關監督管理工作。”對于縣級以上市場監管部門,《實施細則》沒有單列分工,只是籠統地表述為縣級以上地方發展改革、工業和信息化、交通運輸、市場監管部門在各自的職責范圍內負責本行政區域內報廢機動車有關監督管理工作。
  那么,市場監管部門在回收報廢機動車管理中的職責有哪些?實際上,《實施細則》明確提及市場監管部門的僅有“負責注冊登記”(第十五條)、“加強信息共享”(第三十五條)和對“拆解或處置可能造成環境污染的電器電子產品,或設計使用國家禁止使用的有毒有害物質”的處置(第五十三條),這與廢止的2001年版《報廢汽車回收管理辦法》有較大差異(2001年版規定了多項監管和查處職責涉及原工商部門)。下面筆者結合新舊版《報廢汽車回收管理辦法》和《實施細則》,簡單探討一下市場監管部門在報廢機動車回收管理(銷售、拆解、拼裝等環節)中的職責范圍。

歷史淵源
  1986年發布的《關于加速老舊汽車報廢更新的暫行規定》和1990年發布的《關于加強老舊汽車報廢更新工作的通知》規定,符合報廢標準的老舊汽車,不得轉賣其他單位和個人,違者由工商部門查處。己成交者,由工商部門沒收車輛。嚴禁拼裝整車轉賣,違者由工商部門查處,責令賣方賠償買方的經濟損失,并追究有關人員責任。1999年發布的《關于執行〈關于禁止非法拼(組)裝汽車、摩托車的通告〉的實施細則》規定:“工商行政管理機關查扣非法拼(組)裝汽車、摩托車,沒收全部銷售貨款、未銷售的車輛及進口的汽車、摩托車關鍵件;對于從事生產和經銷非法拼(組)裝汽車、摩托車的單位,給予生產或經銷金額一倍以上的罰款。情節嚴重者,吊銷營業執照。”
  2001年6月國務院發布《報廢汽車回收管理辦法》,正式將報廢汽車回收的主要監管和查處職責賦予原工商部門。舊版《報廢汽車回收管理辦法》罰則共8條,其中規定由原工商部門行使處罰權的就有4條之多,分別對應“未取得報廢汽車回收企業資格認定,擅自從事報廢汽車回收活動”(第十八條、第二十條)、“出售不能繼續使用的報廢汽車零配件或者出售的報廢汽車零配件未標明‘報廢汽車回用件’”(第二十四條)和“利用報廢汽車‘五大總成’以及其他零配件拼裝汽車或者出售報廢汽車整車、‘五大總成’、拼裝車”(第二十五條)等幾類違法行為,且均明確規定由原工商部門作出行政處罰。
  2001年8月,原工商總局出臺《關于非法拼(組)裝汽車、銷售報廢汽車及五大總成可否按投機倒把行為定性處罰的問題的答復》,詳細說明“違法行為發生在《報廢汽車回收管理辦法》頒布實施之前的,可依據《投機倒把行政處罰暫行條例》予以處罰;違法行為發生在《辦法》頒布實施之后的,應按照《報廢汽車回收管理辦法》的有關規定,予以定性處罰”。由此可見,市場監管部門在報廢機動車回收管理中一直有相關職責。

相關概念
  1.強制報廢制度
  《道路交通安全法》第十四條規定:“國家實行機動車強制報廢制度,根據機動車的安全技術狀況和不同用途,規定不同的報廢標準。應當報廢的機動車必須及時辦理注銷登記。達到報廢標準的機動車不得上道路行駛。報廢的大型客、貨車及其他營運車輛應當在公安機關交通管理部門的監督下解體。”
  判斷機動車是否屬強制報廢范圍,《機動車強制報廢標準規定》第四條已列出四類強制報廢的情形:(一)達到本規定第五條規定使用年限的;(二)經修理和調整仍不符合機動車安全技術國家標準對在用車有關要求的;(三)經修理和調整或者采用控制技術后,向大氣排放污染物或者噪聲仍不符合國家標準對在用車有關要求的;(四)在檢驗有效期屆滿后連續3個機動車檢驗周期內未取得機動車檢驗合格標志的。實際上,目前絕大部分報廢機動車屬于達到第(一)項規定使用年限(常見年限見下表)的情形。
  2.非法拼裝
  需要明確的是,拼裝機動車一定是非法的,不存在合法拼裝的說法,這點與機動車改裝不同(可分為合法改裝和非法改裝)。關于非法拼裝的解釋,1996年發布的《關于禁止非法拼(組)裝汽車、摩托車的通告》規定:“未經國家有關部門批準,利用進口汽車(摩托車)車身、發動機(含發動機散件)、車架拼(組)裝生產的,屬于非法拼(組)裝汽車(摩托車);對利用國產汽車、摩托車總成、零部件非法拼(組)裝車輛的行為,將另行規定處理辦法。”
  2001年版《報廢汽車回收管理辦法》第二條規定:“本辦法所稱拼裝車,是指使用報廢汽車發動機、方向機、變速器、前后橋、車架(以下統稱‘五大總成’)以及其他零配件組裝的機動車。”2019年版《報廢機動車回收管理辦法》中同樣有類似表述:“禁止任何單位或者個人利用報廢機動車的‘五大總成’和其他零部件拼裝機動車,禁止拼裝的機動車交易。”
  綜上可見,非法拼裝的關鍵在于使用報廢汽車主要配件,即至少使用發動機、方向機、變速器、前后橋、車架等“五大總成”之一來組裝車輛。

新舊分工對比
  2001年舊版《報廢汽車回收管理辦法》中的罰則部分共8條,其中4條規定相關職責由原工商部門行使,另外4條由公安機關行使(涉及報廢車輛的非法轉讓、非法上路行使、報廢車輛涉及盜搶犯罪等),而從事資質認定前置審批的經濟貿易管理部門反而僅有“監督檢查”“發現不符合規定條件撤銷相關資格”的職能,沒有其他查處職權。2019年新版《報廢汽車回收管理辦法》和最近發布的配套《實施細則》,遵循“誰審批、誰監管,誰主管、誰監管”的原則,重新劃分了各部門職能。商務部門作為唯一資質認定和行業主管部門,承擔了《實施細則》所細化的20項罰則中的12項處罰權,其中包括舊版《報廢汽車回收管理辦法》中規定由原工商部門行使的處罰權的部分條款,如“未取得資質認定,擅自從事報廢機動車回收拆解活動”(《實施細則》第四十條,對應舊版《報廢汽車回收管理辦法》第十八條、第二十條)、“出售的報廢機動車‘五大總成’及其他零部件不符合相關要求”(《實施細則》第五十條,對應舊版《報廢汽車回收管理辦法》第二十四條)和“交易報廢車整車、拼裝車”(《實施細則》第四十五條,對應舊版《報廢汽車回收管理辦法》第二十五條)。
  從新舊版《報廢汽車回收管理辦法》涉及部門職責分工對比,可以發現舊版《報廢汽車回收管理辦法》中規定由原工商部門行使處罰權的4項罰則中,絕大多數在《實施細則》生效后全部轉由商務部門行使處罰權,明確規定由市場監管部門行使處罰權的僅剩1項,即對“拆解或處置可能造成環境污染的電器電子產品,或設計使用國家禁止使用的有毒有害物質”的處置(第五十三條)。不過,筆者仍有三點疑惑。
  疑惑一:“出售報廢機動車整車、拼裝車”適用哪條處罰?
  新版《報廢汽車回收管理辦法》第二十二條第二款規定:“利用報廢機動車‘五大總成’和其他零部件拼裝機動車或者出售報廢機動車整車、拼裝的機動車的,依照《道路交通安全法》的規定予以處罰。”但是,《實施細則》第四十五條又規定:回收拆解企業未在其資質認定的拆解經營場地內對回收的報廢機動車予以拆解,或者交易報廢機動車整車、拼裝車的,由縣級以上地方商務主管部門責令改正,并處3萬元罰款;拒不改正或者情節嚴重的,由原發證部門吊銷資質認定書。在筆者看來,“出售報廢機動車整車、拼裝的機動車”與“交易報廢機動車整車、拼裝車”并無明顯區別,即使考慮后者只是針對“回收拆解企業”的特殊規定,但《道路交通安全法》中明明已有針對“銷售拼裝車”的罰則而且更重,不知為何《實施細則》仍作出不同規定,應如何適用?
  疑惑二:“利用報廢機動車‘五大總成’和其他零部件拼裝機動車”究竟由誰查處?
  這類違法行為,在新舊版《報廢汽車回收管理辦法》中,都是與“出售報廢機動車整車、拼裝車”的違法行為并列的,罰則也都相同,為何《實施細則》專門選取后者(交易報廢機動車整車、拼裝車)作出特殊規定,而對前者(利用報廢配件生產拼裝車)不予理會呢?筆者推測,可能立法者一直認為“生產拼裝車”仍應由市場監管部門處罰。對于“生產、銷售拼裝車”,2001年舊版《報廢汽車回收管理辦法》明確規定由原工商部門沒收車輛、違法所得和并處罰款(違法所得在5萬元以上的,并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款;違法所得不足5萬元或者沒有違法所得的,并處5萬元以上10萬元以下的罰款),所以查處“生產、銷售拼裝車”的職能一直認為屬于原工商部門。之后2003年《道路交通安全法》出臺,第一百零三條第四款也涉及“生產、銷售拼裝車”,對應罰則為:沒收非法生產、銷售的機動車成品及配件,可以并處非法產品價值三倍以上五倍以下罰款;有營業執照的,由工商部門吊銷營業執照,沒有營業執照的,予以查封。但是,除吊銷執照之外,《道路交通安全法》對沒收、罰款都沒有明確處罰部門。有觀點認為,結合舊版《報廢汽車回收管理辦法》的規定,從法律效力方面來理解,在《道路交通安全法》生效之后,仍應由原工商部門或市場監管部門適用《道路交通安全法》第一百零三條“生產、銷售拼裝車”的罰則來處罰。
  疑惑三:市場監管部門對報廢機動車回收管理的職權會縮減嗎?
  單單從《實施細則》對部門分工的表述來看,市場監管部門的監管和查處職權確實明顯縮減,但還要看今后實踐情況。《實施細則》附則部分第五十七條規定:“縣級以上地方商務主管部門涉及本細則有關商務執法職責發生調整的,有關商務執法職責由本級人民政府確定的承擔相關職責的部門實施。”考慮到目前全國各地、各級商務部門的執法職責逐步調整到市場監管部門的大趨勢,如廣東、浙江等地市場監管部門已大量接收商務部門的執法職責,今后市場監管部門在報廢機動車回收管理方面的職權只會加強,執法要求也會不斷提高。□廣東省東莞市市場監管局 孔 迪

(責任編輯:沈沉)

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