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優化營商環境,就是優化制度規則

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發布時間:2020-11-05 09:31 來源:
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營商環境受重視程度,再無出其右者
  2020年10月11日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案(2020—2025年)》,支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放,其中的一項重要任務是,打造市場化法治化國際化營商環境,在重要領域和關鍵環節改革取得標志性成果,為全國制度建設作出重要示范。
  時光回溯至2019年11月5日,在第二屆中國國際進口博覽會上,習近平總書記在開幕詞中指出,必須不斷完善市場化、法治化、國際化的營商環境。2019年3月5日,李克強總理在《政府工作報告》中指出,著力優化營商環境是政府工作的重要任務之一。
  營商環境,已然成為時下熱詞。無論是居廟堂之高,還是處江湖之遠,舉國上下,對營商環境的重視,再無出其右者。
  在這一浪高過一浪的熱度的背后,一個最深層的問題是,什么是營商環境?
  在國內,曾有人說,營商環境,就是政府給足優惠補貼,企業紛至沓來的一場政企狂歡。的確,曾經有一段時間,為招商引資,祖國各地,八仙過海,各顯神通,紛紛比拼土地優惠、稅收減免……但此種模式,終究不可持續,特別是在稅權收歸國家、土地稟賦資源行將用盡之時,更是如此。對于企業而言,政府的種種優惠補貼,固然能夠惠及一時,但真正起決定作用的,是公平高效的制度環境。它像空氣一樣須臾不可分離,彌漫于企業的周遭,平時似難察覺,一旦遭受污染,有毒有害的空氣所侵蝕的,遠遠不僅是少數企業,而是整個生態系統。實施特殊照顧與額外補貼,而不是普遍降稅減費,其戕害的,恰恰是市場化、國際化、法治化的營商環境。

營商環境,本質上是制度環境
  “營商環境”一詞,源于世界銀行集團國際金融公司(IFC)的“Doing Business”項目調查。該項目調查始于2002年,旨在考察各國中小企業,并對在企業存在周期內所適用的法規予以評估,通過收集并分析全面的定量數據,對各經濟體在不同時期的商業監管環境進行比較,并發布《營商環境報告》(DB Report),供學術界、記者、私營部門研究人員和關注各國商業環境的其他人士參考。首份《營商環境報告》于2003年發布,包括5項指標,涉及133個經濟體;而今,該報告包括10項指標,涉及190個經濟體。
  從2003年起,世界銀行開始發布營商環境年度報告,對全球190個經濟體,采集其最大的工商業城市(對于人口超過1億的11個經濟體,還采集第二大工商業城市)的數據,運用“開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、稅收支付、跨境貿易、執行合同、辦理破產”等10項指標(以后可能還要納入“勞動力市場監管”和“政府采購”2項指標)予以評估,從而得出該經濟體的商業監管規則的優劣等級,并進行橫向與縱向排名。
  中國的全球排名,由兩個城市構成。其中,上海占比55%,北京占比45%(以后或許還要加入第三和第四個城市)。
  我國的此項排名,多年來曲折前行。2018年大幅攀升,一舉躍升32位,列全球第46名,首次躋身全球前50強;2019年再次攀升至全球第31名。我國也連續兩個年度成為進步最快的經濟體之一。
  世行評估,極其重視規則。近3年,筆者作為世行受訪專家,填寫了問卷,并參與世行營商環境評估的所有最終磋商。世行專家經常問到的問題是,對于這樣的做法,有規則依據嗎?規則是否應當做這樣的解釋?
  對于世行來說,領導重視當然很重要,但領導常變而規則常在。只有規則適當確立,方能固根本、穩預期和利長遠。
  因而,世行評估中,有一個詞,反復出現于問卷與磋商過程中,那就是Regulation,即可以反復適用與普遍適用的規則。
  正因為如此,習近平總書記指出,營商環境就像空氣,只有空氣清新了才能吸引更多投資。2019年2月25日,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調,法治是最好的營商環境。
  文明新舊能相益,心理東西本自同。習近平總書記的這一重要論斷,與新制度經濟學關于“制度極端重要”的論說,可謂一脈相承。

制度,就是高速公路,就是高架水渠
  新制度經濟學家、諾貝爾獎獲得者道格拉斯·諾斯(Douglass North)等在《西方世界的興起》《經濟史中的結構與變遷》等著作中提出了“制度是極其重要的”這一命題,他們甚至從一種稟賦的視角,來理解法律制度:法律被視同為高速公路或者水壩——經濟發展騰飛之前的一項固定資產投資,它決定了經濟的發展路徑,但其自身不會變動不居。
  此種觀點可追溯至馬克思·韋伯。他運用法律來解釋西歐的興起,得出一項著名的論斷,即“理性的”法律通過對市場交易提供預期和合法性而支撐著經濟活動的發展。一個世紀之后,道格拉斯·諾斯部分援引韋伯的觀點,并將其運用于具體制度領域中。諾斯聲稱,將富國與窮國一分為二的是各國制度的質量。在諾斯看來,富國成功地形成可靠的、低成本的制度,保護了產權,確保合約的履行。相反,窮國則缺乏這些孕育市場交易的制度安排。由于制度變遷存在路徑依賴,那些稟賦孱弱的國家想變更其基礎以贏得未來的經濟增長,相當困難。
  他們的論證過程,可以簡單地抽象為以下方程式:良性法律+良性執法=良好的經濟績效。
  將制度優劣與國家貧富聯系在一起,已經獲得廣泛的認可。
  美國麻省理工學院的德隆·阿西莫格魯(Daron Acemoglu)教授和哈佛大學的詹姆斯·A.羅賓遜(James A. Robinson)教授在2012年共同出版的《國家為什么會失敗:權力的源泉,貧窮與富裕》(Why Nations Fail:Origins of Power, Poverty and Prosperity)一書中,提出以下問題:
  放眼全球,為什么有的國家蒸蒸日上,人民富足,而有的國家陷入長期的貧困?為什么有些國家保持經濟持續增長,而有些國家雖然實現高速增長卻如曇花一現?為什么有些國家的貧富差距較小,而有些國家的貧富差距越拉越大?
  對于這些問題,他們給出的答案是制度。
  縱觀世界,各國的經濟和社會制度,姿態萬千,秉性各有不同,但仍然大致可分為兩類,即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型經濟和社會制度中,市場主體享有廣泛權利,強調自由進入和競爭,任何人都沒有通過壟斷或者市場控制獲得超額利潤的機會,市場主體可以獲得全部或者絕大部分生產性收益,生產性激勵非常充分。歐美發達國家以及世行營商環境排名居前的經濟體,例如新西蘭、新加坡及我國香港等,均屬此類。
  相反,汲取型是指市場主體缺乏普遍的權利。權力要么源于世襲,要么通過革命由軍閥控制,精英人物或者既得利益者在制度選擇中起到關鍵作用。市場壟斷橫行,生產者只能夠獲得極少部分甚至無法獲得任何生產性收益,生產性激勵極度匱乏。比如,歷史上歐洲殖民者對南美洲秘魯、巴西和北美洲墨西哥等的殖民,歐洲殖民者從非洲大量販運奴隸到美洲、亞洲等國家或地區奴役等建立起來的制度,即為典型的汲取型制度。
  就短期而言,汲取型制度能夠實現經濟增長,因為攫取者也需要攫取的資源,但此種經濟增長不可持續,其原因在于:其一,攫取者的短期行為。統治者或者當權者都有生命或任職期限,他們會在其任職期限內盡全力攫取,而絕不可能“風物長宜放眼量”。其二,生產者激勵不足。生產者或者勞動者雖然被迫努力勞作,但并非出于自愿,對于他們而言,偷懶才是最大的福利。其三,攫取者之間惡性沖突。攫取者之間會為獲得有利的攫取條件而爆發沖突。例如,壟斷者為保持壟斷地位而無所不用其極,只要腦補一下黑幫火并的場景就會明白,此種以黑吃黑、以暴制暴的模式,勢必會惡化社會秩序,降低生產激勵,阻滯經濟的長期增長。
  相反,包容型制度可以實現長期的經濟增長。其原因在于:其一,生產者擁有正向激勵。由于有穩定的回報預期,生產者擁有充分的內生激勵從事生產活動,由此生生不息,代代相傳。其二,不存在攫取者任期約束下的巧取豪奪,保護了創造者的收益。其三,避免攫取者之間的暴力沖突,社會秩序安定,市場主體主要通過發明和新技術的運用,獲得有利的生產條件。

營商環境,以降低制度性交易成本為核心
  發端于2003年的世界銀行營商環境評估,以降低制度性交易成本為主線,以更美好的制度構造更美好的生活,其方法論即源于此。而何為“制度性交易成本”?在這里,有必要講透徹,說明白。
  20世紀30年代,諾貝爾經濟學獎得主科斯率先在“生產成本”之外提出“交易成本”的概念。他發現,運用價格機制來配置資源,并非毫無成本,產權保護、談判簽訂合同、監督合同執行……都存在交易成本。沉寂多年之后,“交易成本”終于引發高度關注,并獲得進一步的闡釋。后來獲得諾貝爾經濟學獎的阿羅提出,科斯提出的交易成本實際上就是“一個經濟體系運行的成本”,而不是單純的商業成本。
  無獨有偶。與科斯同時代、當時也很年輕的中國經濟學家張培剛在20世紀30年代研究時發現,當時湖南、江西等地的中國農民很窮,生產糧食的成本極低,但在沿海城市(例如寧波)的糧食市場上,他們的大米競爭不過遠道而來的泰國大米。經過調查,張培剛發現,地方割據、關卡敲詐等大大降低了內地大米的競爭力。這種成本即世行所稱的制度性成本,即無論市場主體如何努力、如何聰慧,都必須承擔的成本,這也正是世行評估著力于削減的。
  在《2019年營商環境報告》的序言里,時任世行行長金墉先生稱:“所測即所得。在過去的16年里,沒有任何報告比《營商環境報告》更好地闡述了這句格言。”
  的確,世行《營商環境報告》素以嚴謹著稱,幾乎每項指標以一篇經典文獻作為方法論基礎,設計周密的指標,采集、分析10個商業監管領域的詳細而客觀的數據,以幫助各經濟體發現問題、糾正問題,并引入具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性的指標來衡量監管過程。
  世行《營商環境報告》啟發研究者在同行評議期刊上發表了數千篇文章,并為經濟發展的監管及制度框架提供一個可供討論的平臺。眾多機構將《營商環境報告》中的指標納入相關衡量標準中,從而引發更多關于“最佳營商環境”的討論,推動全球具有包容性、可持續性的經濟增長。
  《2019年營商環境報告》顯示,改革效果最大的10個經濟體分布于5個不同地區,它們的經濟規模、貧富狀況各不相同。這種多樣性表明,無論背景如何,只要決策者意志堅定,任何經濟體都能夠改善營商環境。中國和印度作為全球兩大經濟體,共進行13項改革,成為這10個經濟體中的佼佼者。
  鑒于世界各地紛繁多樣,以一套評價標準來衡量190個經濟體是否科學?2018年3月28日,上海召開以“優化營商環境的國際經驗及對中國的啟示”為主題的會議。來自保加利亞的世行首席執行官Kristalina Georgieva說,每當有人問我這個問題,我總是回答說,在奧運賽場上,體育健兒來自世界五湖四海,他們都可以在一個舞臺上同臺競技,接受同樣一套規則的評價,為什么我們不能用同樣的標準來衡量各經濟體的營商環境?
  這樣的底氣,源于世行營商環境評估團隊對其價值觀與方法論的高度自信。就價值觀而言,世行始終致力于推進改革,降低制度性交易成本,促進世界共同繁榮。盡管其每年營商環境報告的主題詞各不相同,但“更美好的制度,更美好的生活”始終是其不變的追求。
  就方法論而言,世行確立的指標體系,具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性。前三者,保證評價的科學性;最后一點,即“可改革性”,則為每一個經濟體留下發展完善的空間。而且,更為難能可貴的是,世行每年會根據評估情形,動態優化調整指標體系,使其臻于完善。
  以下這則小故事,或者可以從一個側面反映世行指標的嚴謹。2018年5月22日,完成與世行營商環境評估專家的一場磋商,在趕往下一場的中巴車上,我問Marcin博士,“開辦企業”這項指標,在衡量所用的時間時,為什么必須區分男人與女人?Marcin博士很認真地說,因為在南亞和非洲一些國家,女人開辦企業,必須征得丈夫的許可,因此可能會增加一個環節。嚴謹如斯,筆者佩服不已!

修法立規,動態調整規則
  世行自去年開始,“營商環境前沿距離”(Doing Business distance to frontier)的名稱已改為“營商環境便利度分數”(ease of Doing Business score),以更好地反映衡量標準的主要理念——表明一個經濟體相對于最佳監管實踐的位置。
  環球同此涼熱。我國政府近年來大力推進“放管服”改革,其用意也在于釋放市場創新創業活力,打造良好的營商環境。在這一過程中,必須高度重視法律的作用。無論是為了提升世行評估的全球排名,還是更為廣義的營商環境的優化,概莫能外。
  世行報告顯示,自2003年首次發行以來,世行《營商環境報告》在其衡量的10個商業監管領域內已經觸發3500余項改革。而在2018年,世界范圍內的改革活動達到高峰——僅2017、2018年度,128個經濟體就進行了314項改革。而所有這些改革,均須通過法律的“立改廢釋”來完成。
  鑒于此,各國高度重視,紛紛通過修訂法律來提升全球排名。例如,2012年,俄羅斯全球排名第124位,普京簽署總統令,要求迅速啟動大面積的法律法規修訂,5年內躋身全球20強。2018年,俄羅斯迅速上升至全球第31名,2019年更攀升至第28名。新加坡、新西蘭等全球排名領先的經濟體,無不緊盯世行指標,動態修訂法律。我國也應以世行評估為契機,在不傷害其他法益價值的情況下,啟用法律簡易修訂程序,保持法律的市場適應性。
  近年來,上海銳意改革,推行證照分離、一網通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革,大大激發了市場活力。而這一切,無不與規則的適應性調整同步而行。特別是2020年,上海更是打出立法組合拳,頒布實施《上海市優化營商環境條例》《上海市促進中小企業發展條例》《上海市地方金融監管條例》《上海市外商投資條例》。此外,《上海市反不正當競爭條例》也正在審議之中……
  最后,法律與政策的知曉度,非常重要。
  印度著名詩人泰戈爾寫道,世界上最遙遠的距離,是我站在你面前,而你卻不知道我愛你……此句用于解讀政府政策與民眾感受度之間的關系,同樣生動貼切。法律法規千條萬條,老百姓不理解不明白,相當于打了白條。要贏得民眾真切的感受,除措施本身切中肯綮之外,去繁就簡、以接地氣的方式解讀和宣講政策,同樣非常重要。因而,國務院《優化營商環境條例》規定,優化營商環境,必須以市場主體獲得感為評價標準。
  優化營商環境,永遠在路上!

□上海市司法局副局長、法學教授 羅培新

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