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優化營商環境不止步

——解讀動產和權利擔保全國統一登記政策

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發布時間:2021-01-11 09:42 來源:
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編者按
  
世界銀行《全球營商環境報告2021》即將發布。為此,我們特別邀請2018年、2019年、2020年作為中國代表團成員三度全程參與世界銀行營商環境評估所有指標最終磋商的羅培新教授解讀中國在有關方面的改革措施,以饗讀者。

  盡管對我國營商環境改革早有預期,但改革的步伐如此之快,仍然出乎很多人意料。
  猶記得,2019年6月25日,本人作為世行營商環境評估的中方代表團成員之一,赴世行總部華盛頓磋商。結束當天4個指標的磋商之后,世行時任總裁兼執行行長克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃(Kristalina Georgieva)、全球營商環境評估總負責人瑞塔·拉馬略(Rita Ramalho)會見了我們。瑞塔認真地說:“2018年中國排名顯著提升,是因為中國在優化流程、縮短時間與降低費用方面,進行了卓有成效的改革;2019年則通過大量修改法律法規,進一步深化了改革。”克里斯塔利娜談笑風生,最后以極富智慧的話作為結尾:“我們都相信,中國的營商環境全球排名,一定會大幅提升,但我們面臨的共同問題在于,并不確定在什么時候會發生。營商環境的優化,本來就是一場馬拉松。我深信,中國是有長遠眼光、戰略耐心的,無論今年中國的排名有沒有提升,中國深化改革、推動營商環境優化的步伐不會停歇,因為這符合中國與全球的利益。”
  誠如其所言,中國優化營商環境的步伐,一刻也沒有停歇!
  2020年12月14日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,決定從2021年1月1日起,對動產和權利擔保在全國實行統一登記。原由市場監管總局承擔的生產設備、原材料、半成品、產品抵押登記和人民銀行承擔的應收賬款質押登記以及存款單質押、融資租賃、保理等登記,改由人民銀行統一承擔,提供基于互聯網的7×24小時全天候服務。
  會議還指出,此前已作動產和權利擔保登記的,不需要重新登記,有關部門要妥善做好存量信息數據移交等銜接工作。對新登記的,由當事人通過動產融資統一登記公示系統自主辦理,并對登記內容的真實性、完整性和合法性負責;登記機構不對登記內容進行實質審查。實行統一登記,有助于金融機構全面掌握企業動產和相關權利信息,提升給企業擔保融資的意愿。
  改革的推動力,一方面源于動產擔保多頭登記的繁復現狀;另一方面,則是世行營商環境評估全球競爭的巨大推動。

擔保物權多頭管理,繁雜且成本高昂
  此前,我國的擔保物權實行拉條管理,登記職責分散于不同的政府部門,并由不同的法律作出規定。例如,《動產抵押登記辦法》規定了生產設備、原材料、半成品、產品的抵押權登記機關是工商部門(機構改革后為市場監管部門),《應收賬款質押登記辦法》規定了應收賬款質押權的登記機關是中國人民銀行征信中心,《中國人民銀行關于使用融資租賃登記公示系統進行融資租賃交易查詢的通知》規定了融資租賃的出租人可以在融資租賃登記公示系統辦理融資租賃登記。除此之外,不動產及參照不動產管理的財產抵押,也散見于不同的管理部門。《船舶登記辦法》規定船舶抵押權登記機關是交通運輸部海事局,《民用航空法》規定民用航空器抵押權登記機關是國務院民用航空主管部門,《道路交通安全法》規定機動車抵押權登記機關是公安機關交通管理部門。
  如此多頭登記,導致查詢企業的財產擔保狀況、評估交易風險面臨巨大的制度性交易成本。例如,A公司與B公司交易時,B公司擬以其所有財產設定浮動抵押。A要辨別B公司的財產在先抵押狀況,就可能要跑市場監管部門查詢B公司的設備、原材料等抵押狀況,跑人民銀行查詢B公司的應收賬款抵押狀況,跑海事局查詢船舶抵押狀況。特別是,如果B公司異地經營,無法實現在線查詢,可能還要跑不同的城市。
  由于擔保是獲得信貸的重要安排,我國在世行營商環境評估中,此項指標的表現一直欠佳。

世行“獲得信貸”指標,涉及法律制度及擔保平臺的12個方面
  “獲得信貸”(Getting credit)是世行評估十項指標之一。在我國近年絕大多數指標排名提升甚至是顯著提升的情況下,“獲得信貸”的排名不但沒有提升,近4年反而一直下跌,由全球第62名跌至第80名,格外值得關注。
  “獲得信貸”指標排名連年下滑,其中的二級指標“合法權利指 數(Strength of legal rights index)是重要原因。該指標滿分10分,我國僅得4分,表現不盡如人意。
  合法權利力度指數衡量的12個方面,既關乎法律,又關乎擔保平臺建設。
  根據世行營商環境評估的方法論,“獲得信貸”的評估標準有如下要求:
  第一,經濟體存在整合或統一的擔保交易法律框架,延伸到4個功能等同于動產擔保的權益的創設、公示及執行,也就是具有擔保功能的所有權受托轉讓(在我國語境下,可以理解為讓與擔保)、融資租賃、應收賬款轉讓與保留所有權等。
  第二,法律允許企業轉讓單一類別動產之上的不轉移占有的擔保權益(比如應收賬款或者庫存),而不要求對擔保物具體描述。
  第三,法律允許企業轉讓所有動產的不轉移占有的擔保權益,而不要求對擔保物具體描述。
  第四,擔保權益可以延伸到將來或以后獲得的資產,并可自動延伸到原始資產產生的產品、收益或替代品。
  第五,擔保協議和登記文件中允許對債務和付款義務進行一般性描述,即各種債務和付款義務都能通過擔保協議而獲得擔保,擔保協議還可以設定用作擔保的資產的最大額度。
  第六,有一個正常運營的動產抵押權登記處或登記機構,法人或者非法人主體皆可使用;該登記處的地理位置與資產類別相統一,并擁有一個以擔保債務人姓名為索引的電子資料庫。
  第七,抵押登記機構以通知為基礎——登記機構只注冊擔保物權的存在(而非具體文件),并且不對交易進行法律審查。登記機構也公示與擔保權利功能等同的權益。
  第八,抵押登記機構具有現代化特征,例如允許擔保債權人(或其代表)在線注冊、修正、賒銷及搜索擔保權益。
  第九,當債務人在破產程序之外拖欠債務時,擔保債權人首先得到賠付(比如,在稅款和雇員要求之前)。
  第十,當企業被清算時,擔保債權人首先得到賠付(比如,在稅款和雇員要求之前)。
  第十一,當債務人進入由法院監督的重組程序時,擔保債權人受自動凍結或延期償付的限制,但法律規則保護擔保債權人的權益,規定擔保債權人在特定依據下可免于自動凍結或延期償付(比如存在損失動產的危險),另外,法律規定了自動凍結的期限。
  第十二,法律允許雙方在擔保協議中同意債權人庭外行使其擔保權益。法律允許公共和私人拍賣,也允許擔保債權人用資產抵債。

曾經的改革并不徹底,并不完全符合世行要求
  法律方面,由于動產擔保立法例的不同,我國相關規定散見于《物權法》《擔保法》及有關司法解釋之中,多有失分之處。我國通過《民法典》,基本解決了這一問題。而擔保平臺方面,我國也嘗試作出改革。
  自2019年4月30日始,北京和上海均設立動產擔保統一登記系統,為市場主體提供統一、便捷、高效的動產抵押登記、變更、查詢、注銷等服務,有助于解決各項動產擔保權益登記系統分散、登記規則不統一的問題。根據世界銀行的方法論可推知,我國應當建立全國統一的動產擔保登記平臺,實現全國范圍內的動產擔保登記、查詢、撤銷等功能,這樣才能得分。例如,在上海,A與B發生交易,B以在廣東的一項動產予以擔保,A目前無法在上海的平臺上查詢該項動產的權利狀況。因而,如果要得分,必須建立全國統一的動產擔保平臺。

《民法典》擴大了擔保合同范圍,平臺統一了動產和權利擔保登記
  已于2021年1月1日生效的《民法典》,擴大了擔保合同的范圍,明確融資租賃、保理、所有權保留等非典型擔保合同的擔保功能,增加規定擔保合同,包括抵押合同、質押合同和其他具有擔保功能的合同,另外還刪除有關擔保物權具體登記機構的規定,從而為建立統一的動產抵押和權利質押登記制度留下空間。
  可以期待,建立全國統一的擔保合同登記平臺之后,世行營商環境評估“獲得信貸”的以下問題,將獲得理想的回應。
  【問題一】請注明情景A和情景B中BizBank的擔保權益進行登記的機構名稱(情景A規定的是動產抵押,情景B則規定了浮動抵押等多種抵押方式)。
  【問題二】請提供動產擔保物的主要登記機構的網站地址和電話號碼。
  【問題三】新登記的信息,多長時間會錄入電子數據庫以供檢索?請提供大概時間(例如,1個小時之內、24小時或3個工作日等)。
  【問題四】擔保登記機構是否有在線系統,以供登記、修改、更新、取消和查詢擔保權益?
  【問題五】這是不是一個基于通知的登記機構(即,不需要提交比如合同副本之類的任何文件,且登記處不會核實交易的合法性)?由登記者自身對登記材料的真實性與合法性負責,登記機構無須查證交易的合法性,有利于提升交易的便捷與效率,夯實市場主體自身的責任。我國的改革,遵循的正是這一方向。
  立良法,謀善治。建平臺,促發展。在全國實施動產和權利擔保統一登記,有助于推動企業擔保融資,優化營商環境,促進金融更好服務實體經濟特別是中小微企業,進而提升我國的世行營商環境全球排名。

□上海市司法局副局長 法學教授 羅培新
華東政法大學博士研究生 盧 穎

(責任編輯:)

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