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新時代的市場監管

——第七屆科學監管與監管科學論壇發言摘要

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發布時間:2021-01-12 10:06 來源:
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編者按
  
2020年12月5日,由首都經濟貿易大學主辦,中國市場監管報社、中國行政管理雜志社、中國市場監管研究期刊社協辦,首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院、工商行政與市場監管研究所承辦的第七屆科學監管與監管科學論壇在北京舉辦。本屆論壇以“新時代的市場監管:最佳實踐、理論進路與學科建設”為主題,圍繞新時代市場監管的相關重大問題進行了深入交流。來自政府部門、高校、科研機構的100多位專家學者和研究生參加了會議。本期特別刊登部分嘉賓發言摘要,以饗讀者。

緊循“一軸四維”加強綜合執法能力建設

  隨著《深化黨和國家機構改革方案》的落實,“五支綜合執法隊伍”的組建已完成,市場監管綜合執法承載著復雜眾多而又嶄新的執法職能,隊伍建設不斷推進,并在“十四五”時期進入以新效能開啟新局面的新階段。
  面對新型綜合執法模式對綜合執法能力提出的系統性要求,市場監管綜合行政執法系統必須著力開展專業化能力建設,建成經得起嚴肅考驗、在依法治國方面發揮重要作用的市場監管綜合行政執法能力體系。這是國家治理的根本需要,也是市場監管職能履行的內在需要,更是履行市場監管綜合行政執法職責本身固有的迫切需要。為此,亟須構建“一軸四維”系統工程來加強這一執法能力建設。
  “一軸”就是這一能力建設的主軸,即整體性增強新組建的市場監管綜合行政執法隊伍履職勝任力,把這支隊伍打造成國家治理在市場監管領域得力、可靠、優質的力量。因而,這個主軸實質就是市場監管一線法治隊伍的勝任力建設,在能力建設系統工程中是“綱”。在“綱”之下,還有四個“目”,即短訓應急、長訓升級、優化結構、增加資源。具體而言,這個系統工程的啟動運行就是要圍繞一個主軸、沿著四個維度來展開建設工作。
  第一,短訓應急。要根據基層一線市場監管綜合執法的每個成員素質能力和日常執法工作,篩選出主要的短板和履職急需的能力,進行短平快、針對性的專門培訓,盡量在最短的時間內達到專業執法能力與基本執法要求的基本對應,初步保持總體平衡。
  第二,長訓升級。要繼續通過教育培訓有效提升綜合執法能力,特點是著手實施戰略性能力建設。一則,在某些更依靠科學技術來支撐的重要專業領域,要加強長期化的專業培訓,同時加強隊伍的專業化建設;二則,在綜合化履行執法職能方面,進行綜合素質教育和能力培訓,要給予足夠的耐心和必要的時間,避免急功近利、揠苗助長,使執法隊伍在整體上培優積厚強化能力。
  第三,優化結構。要組織好、搭配好、使用好、發揮好現有的執法力量。其中的重點就是既把握全局、又突出重點做好人力和執法要素的搭配組合,使整個執法隊伍結構及其組織運轉機制優化,增強效能。突出要點有三:一是瞄準風險大、難度大、挑戰大、責任大的方向用重兵、使大力,一定不能在亟須確保安全的方向出現勉強應付甚至留下盲區空白等情況;二是進行現有人力科學合理的搭配組合,主要是能力強弱、專業側重的合適對搭,形成多層次執法力量內構,比如二級、三級執法團隊;三是完善和優化一個指揮調度中心與多個執法支隊及其下屬組織的內部運行機制,確保暢通有力、高效低耗。
  第四,增加資源。首先,增加編制資源,克服公共人力配置上的缺陷,特別是涉及食品、藥品、特殊產品等潛藏重大風險的監管執法職能,要保有充足力量配置,避免由此引發的安全事故、風險治理失職。其次,采取“瘦機關、壯執法”的編制策略,節約、調劑、匯集編制資源,重點支持一線執法隊伍建設。最后,要注重并確保相應專業的技術人力、技術裝備、技術手段、技術平臺、技術資源、技術政策的配套,直接增強市場監管執法的硬實力。
  總的來說,要全面增強市場監管執法隊伍對于履行新時代市場監管執法職責的勝任力,就要統籌安排、協調推進執法隊伍個體與集體的專業化能力建設,以短訓和自學解決初步的能力應急問題,以長訓、自學和繼續教育的方式從根本解決專業化能力不足的問題,還要重視、注意和著力解決編制和人力配備不到位可能產生履職空白和事故責任、有損執法能力和執法成效的問題。這樣就能為新體制下綜合執法從根本上化解壓力、提高成效提供優良的能力基礎和力量保證。

□國家行政學院 邱霈恩



面向“十四五”對特種設備智慧大數據的有關思考

  特種設備與工業生產和人民生活密切相關,涵蓋了鍋爐、壓力容器(含氣瓶)、壓力管道、電梯、起重機械、場(廠)內專用機動車輛、客運索道和大型游樂設施八大類。其中,住宅電梯和氣瓶中的民用液化石油氣氣瓶更是和人民群眾的生活密切相關,而且數量巨大。
  中共中央、國務院在2020年3月印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,5月印發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》(以下簡稱《意見》),明確了要素市場制度建設的方向和重點改革任務。“數據”作為一種新型生產要素寫入文件中。《意見》明確,加快培育數據要素市場,推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護。數據要素的高效配置,是推動數字經濟發展的關鍵一環。
  面向“十四五”,在智慧大數據背景下,特種設備安全監察機構必須要充分考慮:位于數據抓取天然強勢地位的安全監管機構以及為其提供技術服務的第三方主體,如何避免長期低效占有并利用信息與技術資源,如何發揮市場主體對數據精準采集的補充甚至替代作用,如何制訂涉及相關數據的契約關系和數據安全賦能的商業創新突破等問題。

“特種設備數據”作為生產要素下的政府和市場的關系問題
  數據既然作為生產要素,那么只有在市場化的應用場景下才能發揮最大的價值,因此特種設備智慧大數據必然要和從業及相關人員、技術、資本等要素緊密結合,要在特種設備自身及其衍生的產品和應用場景下才能發揮自身的價值和實現數據賦能的價值增值。
  “十四五”期間,作為處于數據采集強勢地位的特種設備安全監察機構應堅持“特種設備智慧大數據作為生產要素,非涉密數據所有權和使用權應該屬于市場”的理念,解放思想,開拓思維方式,著眼于“培育特種設備數據要素市場,引導市場主體發揮特種設備數據要素價值”。

建立“特種設備數據字典”規范采集數據標準化問題
  “十三五”期間,全國各地應運而生了很多特種設備監管平臺。特種設備智慧大數據,必然要解決多平臺存儲數據的交互、融合,數據交互規模、可發現性、可訪問性等問題。這些多入口采集數據的匯聚問題,關鍵在于沒有統一規范的數據模型。
  因此,“十四五”期間,要建立健全“特種設備數據字典”,形成對于特種設備智慧監管的數據模型中的數據對象或者項目的描述集合。每一個數據對象辨別每一類特種設備,每一個項目明確在特定應用場景下的特種設備對象,以及它與其他對象之間的關系,由此確定一個對象關系圖。當每個特種設備數據對象和項目都給出了一個描述性的名字之后,它的關系再進行描述(或者是成為潛在描述關系的結構中的一部分),然后再描述數據的類型(例如文本還是圖像,或者是二進制數值),列出所有可能預先定義的數值,以及提供簡單的文字性描述。最終所有的集合被組織成“書”的形式用來參考,形成特種設備數據字典。

特種設備智慧大數據的確權問題
  特種設備智慧大數據的確權雖然包含兩個方面的問題:一是特種設備的設備本體自身數據是誰的問題,另一個是以特種設備為通道或者采集渠道的切入點產生的數據是誰的問題。但是上述兩個問題可以歸結到“特種設備數據到底屬于客戶自己,還是屬于特種設備數據采集的平臺”這一個問題上。
  數字經濟時代,新業態的商業模式的核心一點在于“流量變現”。特種設備智慧大數據的確權必須緊密圍繞兩個基本點:一是確權的數據是否得到了特種設備所有權者或者以特種設備為采集手段的通道所有權者的充分授權,這個授權是否涵蓋了所有的應用和所有的內容?二是在第三方的特種設備數據平臺上的內容是否可以直接被第四方直接使用,而無需客戶的認可?
  特種設備數據的確權更能保障用戶的權益,把因特種設備而產生的數據的持有者變成受益者。特種設備的安全監察機構、使用者、生產者、數據平臺和第三方使用者,如何在數據隱私、安全和合理使用上取得共贏?那么,在實現數據精準采集的基礎上,發揮區塊鏈技術的“分布式數字賬本,記錄所有曾經的發生,經過系統一致認可的交易,每一個區塊就是一個賬本”優勢進行數據確權是非常有必要的,有效保障了數據主體對本人數據的占有、使用、收益和處分的權力。

□浙江省杭州市市場監管局 李文煒
  浙江省杭州市特種設備檢測研究院 丁航軍 李東洋
  浙江省杭州市西湖區市場監管局 王 靜
浙江省杭州市蕭山區市場監管局 凡 偉


網約車監管模式新舊比較研究
——基于杭州市網約車監管政策的成本收益分析

  網約車,即網絡預約出租汽車,作為共享經濟發展下的最大產物,從一出現就受到人們的廣泛關注。網約車的出現和發展提供了一個新興的就業機會、新式出行方式以及補充了公共交通,但同時也帶來了包括交通擁堵、乘客安全、無序經營等問題。
  因此,針對如何監管網約車,學界也存在兩種不同的意見。一種是支持嚴格型監管,多位學者表示,隨著近幾年關于網約車安全事件的頻發,政府應加強對于網約車的監管,提高準入要求;另一種是提倡放松監管,許多學者認為當前政府對網約車市場監管過于嚴格,并不利于網約車的長遠發展。同時,各地發布的網約車實施細則也呈現出較大差異,有的政策較寬松,而有的政策卻相當嚴苛,因此政府應該對其進行嚴格管制還是放松管制,成為學術界與實踐界都關切的問題。

杭州市網約車規制成本收益分析
  相對于較嚴格的政策,浙江省杭州市在放寬網約車監管政策后,為社會帶來更大的收益,更有利于經濟和社會的長遠發展。因此,通過杭州市網約車規制的成本收益分析,可以發現如下結論:
  首先,就業因素是影響新舊政策成本收益分析的最關鍵變量。在收益方面,由于政策門檻放寬而促進網約車就業所帶來的經濟收益居于首位,是各項收益中最高的。同時,由于政策準入限制嚴格而引發的網約車退出成本占據各項成本的第二名。政府通過放松管制促進新業態就業所帶來的經濟收益,遠高于通過嚴格監管實現維護傳統行業秩序所帶來的收益。政府出臺有利于新業態的政策,更有利于國民經濟的快速發展。
  其次,交通供給情況是影響新舊政策成本收益分析的次要變量。當公共交通供給不足成為該城市公眾出行的明顯問題時,嚴格的監管措施就會導致出租車供給不足,而使“打車難”“打車貴”成為主要的社會成本。反之,適當寬松的監管政策通過改善供給關系,會帶來較為明顯的社會收益。
  最后,交通擁堵也會影響新舊政策成本收益分析,但其影響相對有限。網約車數量的增減并不是影響交通擁堵的唯一因素或關鍵指標,其他治理手段對于交通擁堵的緩解同樣可以起到非常有效的作用。

改革建議
  綜上所述,筆者認為,從杭州市的經驗出發,應在充分考慮各個城市的就業率、公共交通供給、擁堵情況等因素的基礎上,制定地方的網約車監管政策。建議具體如下:
  第一,在“后疫情”時期,放寬網約車市場的司機準入標準,釋放市場活力,對于國民經濟恢復和發展具有重要意義。準入標準雖然包括戶籍、年齡、學歷限制等眾多方面,但戶籍限制無疑是司機準入標準中最為主要的限制性因素。在現階段,我國大多數城市仍舊處于城鎮化的快速發展階段,城市流動人口規模不斷擴大。外來人口是城市建設和發展的重要推動力,而戶籍的限制則將眾多外來人口排除在網約車行業之外。
  第二,對于城市人口數量較多的大城市、特大城市,公共交通供給明顯不足的情況下,通過降低準入門檻而制定寬松的監管政策,能夠為社會經濟生活降低更多成本、帶來更大收益,有必要根據實際供需關系,適當放寬對網約車的管制。
  第三,對于不同城市應根據出租車數量變化可能產生的負外部性影響,進行分類管理。對于交通擁堵非常嚴重的城市,可以實施一定的準入限制對網約車進行管理;但對于交通擁堵并不嚴重的城市,應實施較寬松的網約車限制措施。此外,對于緩解交通擁堵情況,建議考慮多元的治理手段,不一定過分依賴限制數量的方法解決交通擁堵問題。
  綜上所述,政府在對網約車監管的過程中,應當根據各城市發展的實際需要,適時精準地提供監管手段,既不能搞“一刀切”,增設不必要的門檻限制;也不能“聽之任之,一放了之”。各城市應當在充分調研本地情況的基礎上,重點從改善就業環境的角度實施網約車改革,兼顧公共交通供給的實際情況,以及城市交通治理的綜合方案,審慎地推出適合當地情況的具體的網約車監管政策,這樣才能保證政策收獲的社會效益最大化。

□首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院 宋心然 張麗迎



食品安全監管合規性體系信息化建設路徑研究

  近年來,中共中央、國務院推行“放管服”改革和機構改革;同時,市場監管總局自組建以來,始終把食品安全作為監管的首要任務,加強合規性的相關制度建設,以加強規范食品安全市場行為和監管執法。因而,探索和研究監管合規性體系建設,具有深化“放管服”全面提升政務服務質量和效能以及優化營商環境方面的社會價值,搭建政府和企業間基于管理規范的風險溝通交流渠道,是不斷加強和規范監管部門的制度創新和自我約束的行政改革舉措。

政府監管合規性體系問題
  食品安全監管合規性體系建設,需要將監管規范、技術標準等進行量化、數字化、信息化建設,形成監管執法、檢驗檢測合規性標準(SOP),從而提升監管執法效率和執法合規性,有效降低執法成本,推進企業合規管理進程。食品安全監管合規性全生命周期有不同的理論和劃分方式,結合食品安全監管業務特點和實踐經驗,可將食品安全監管合規性分為生產、經營、餐飲、進出口和物流等環節,以及許可、檢查、檢驗、監測、應急和評價等監管業務。
  食品安全監管合規性體系建設,一方面促進了市場監管執法程序合法,減少行政執法隨意性;另一方面,降低企業在質量管理上風險不確定性預期,增進企業質量持續提升。

監管合規性與流程標準化
  當前的智慧監管=信息化+AI,即監管合規性須經過數字化、信息化和標準化處理,將食品安全市場監管執法的標準化流程再造,是實現“互聯網+監管”和智慧監管的基礎性工作。監管合規性與監管業務流程標準化,是同義不同詞的兩個概念。食品安全監管合規性體系建立,需要通過食品安全監管規則和標準的信息化、編碼化和標準化處理。2018年3月市場綜合行政執法改革以來,以《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》確立的“健全監管規則和標準”政策目標,市場監管總局相繼發布食品安全生產經營合規管理文件,并相應提出了表單電子化、數據庫等規則要求,例如《食品安全抽樣檢驗管理辦法》規定“建立國家食品安全抽樣檢驗信息系統,定期分析食品安全抽樣檢驗數據”等規范性文件,同樣適用于政府監管合規性體系建設。

監管合規性的信息化設計
  隨著市場監管系統內的日常監管和抽檢檢驗等規范性文件編制和出臺,食品安全監管合規性體系正逐步完善,并以信息化系統方式和數據庫形式固化下來。2019年8月《食品安全抽樣檢驗管理辦法》明確“抽樣檢驗工作應當遵守食品安全抽樣檢驗指導規范”和“建立國家食品安全抽樣檢驗信息系統”,以規范政府部門的監督性抽樣行為。2020年1月,《餐飲服務食品安全監督檢查操作指南》提出“逐步實現檢查表單電子化”,包括基礎信息庫和檢查表單數據庫”。國家和地方的市場監管發展規劃中,同樣明確了食品安全監督檢查和抽樣檢驗業務流程的合規性規定。《“十三五”市場監管規劃》提出“科學監管的規則和方法,優化細化執法工作流程”,以“規范執法行為”。《“十三五”國家食品安全規劃》提出“實施‘互聯網+’食品安全監管項目,推進食品安全監管大數據資源共享和應用”。食品生產經營合規管理相關技術文件,既是規范企業生產經營行為,同時也是政府監管執法的合規性指南。
  食品安全監管業務中,基層充分運用了網絡、微博、微信(政務微信)、App等網絡新媒體互動平臺,拓展了監管業務的信息溝通渠道,對監管合規性建設既是機遇又是挑戰。監管合規性體系的信息化設計,是監管業務和信息化建設全生命周期管理的必經之路,并為市場綜合執法體系中信用監管、大數據監管和“雙隨機、一公開”等事中事后監管工具提供數據條件。

監管合規性的信息化構建
  數據要素和信息技術推動著國家治理體系和治理能力現代化。2015年,李克強總理提出把執法權力關進“數據鐵籠”,其內涵就是發揮數據要素的作用,讓權力使用處處留痕。《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》提出“避免多頭執法、重復檢查”,和“投訴舉報、轉辦交辦、數據監測”等發現機制。因而,食品安全監管合規性信息化改造和升級已是必然趨勢。
  《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》明確“運用大數據評估政府服務績效”和“運用大數據加強和改進市場監管”。食品安全監管合規性體系的信息化建設,并融入數據要素和風險管理知識體系,是提升市場監管能力和水平的有效途徑和方法。《食品安全管理體系——食品鏈中各類組織的要求》確立“食品安全應通過食品鏈中所有參與方的共同努力來保證”,立法和監管部門在食品鏈中進行有效地相互溝通居于重要地位。
  食品安全監管合規性體系建設,搭建了政企之間基于管理規則/標準的風險交流渠道,是落實“加強和規范事中事后監管”,也是智慧監管建設的必由之路。智慧監管是監管合規性信息化發展的高級階段,“互聯網+”和App移動互聯是監管合規性的技術支撐手段。基于當前監管合規性體系建設現狀,需要與食品安全示范城市創建、黨政同責評估、屬地責任落實和事中事后監管方式轉變等路徑相結合,以食品安全責任“一把手”工程和業務流程的電子化、標準化,推進地方食品安全監管合規性信息化建設進程。

□上海市食品藥品安全研究中心 王廣平
  江西師范大學科技學院 宋金奇
上海市食品藥品監管局科技情報研究所 程 婕

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